中国参与国际航空碳减排机制仍面临挑战

国际航空温室气体排放目前约占全球总排放的1.4%，虽然比重不高，但其增长速度之快不容忽视，国际民航组织(ICAO)的2016年环境报告指出，到2050年国际航空二氧化碳排放可能会从目前约7亿吨增至26亿吨左右。由于目前《巴黎协定》下各国提交的国家自主贡献大多未考虑国际航空部门，为了有效遏制该部分温室气体排放，2016年10月，国际民航组织第39届大会就建立全球市场机制以减少国际航空二氧化碳排放达成一致，建立了全球第一个行业减排市场机制——国际航空全球碳抵消和减排机制(CORSIA)，以实现2020年后国际航空净排放零增长的目标。

从无到有：国际航空碳市场机制谈判不易

1944年，52个国家在芝加哥签署了《国际民航公约》(亦称“《芝加哥公约》”)，成立了国际民航组织，该组织是联合国经社理事会下专责国际民航事务管理和发展的机构，由大会、理事会和秘书处三大机构组成，目前该组织有191个成员国，总部设立在加拿大蒙特利尔。2007年国际民航组织第36届大会正式启动了应对气候变化政治谈判进程，大会通过同时承认“共区”原则和“非歧视”原则，并提出要制定一揽子航空减排行动。2009年，国际民航组织召开具有临时大会性质的“国际航空与气候变化高级别会议”，会议成果文件包括会议宣言和会议主席声明两部分，其中会议宣言重申了“共区”原则和“非歧视”原则，确定了2050年前行业年均燃效提升2%的中长期目标，同时提及要制定更加雄心勃勃的减排目标以及建立国际航空减排市场机制。

在此基础上，2010年国际民航组织第37届大会期间，发达国家与发展中国家在是否制定绝对量减排目标问题上分歧巨大，最终大会通过的决议同时确定了2%的燃效提升目标和2020年碳中性增长目标。但由于主要发展中国家认为碳中性增长目标不可行、侵损其国际航空发展权，发达国家反对明确发达国家要为发展中国家预留排放空间的表述，会后包括中国在内的主要航空大国均对该目标段落提出保留意见。大多数观点都认为减排目标无法仅靠行业内部的行动来实现，相关替代清洁能源发展也尚未成熟，所以国际民航组织决定需要建立全球市场机制来帮助完成这一目标。

2013年，国际民航组织第38届大会在经过各方激烈交锋后，启动了投票机制，通过了A38-18号决议，决定建立国际航空全球市场机制作为实现2020年碳排放零增长的重要手段，并明确要在2016年第39届大会审议通过相关方案，2020年起实施。2016年10月，在蒙特利尔召开的国际民航组织第39届全体大会通过了《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明-气候变化》和《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明-全球市场措施机制》两份重要决议，确定了“国际航空碳抵消及减排机制”的实施框架，建立了第一个全球性行业市场减排机制。

分三阶段启动全球航空减排机制

国际民航组织第39次大会通过的“国际航空全球碳抵消和减排机制”旨在利用市场手段实现到2020年后国际民航二氧化碳排放零增长的目标，即从2021年起，国际航空二氧化碳排放较2020年水平的增量部分需通过购买相应的减排量予以抵消。该机制分为三个阶段实施：试验阶段(2021-2023年)、第一阶段(2024-2026年)以及第二阶段(2027-2035年)。试验阶段和第一阶段各国自愿参加，但发达国家应率先参与。第二阶段，满足以下条件的国家强制参加：2018年国际航空周转量全球占比超过0.5%的国家或在国际航空周转量排序(由高至低)中累计份额90%以内

的国家，最不发达国家、小岛屿发展中国家和内陆发展中国家等可被豁免。为尽量避免市场扭曲，大会决定国际航空碳抵消和减排机制仅要求参与该机制的国家间的航班实施抵消活动，但所有国家都需要报告相关数据。该抵消机制的履约周期为三年，2021至2023年为第一个周期。理事会将从2022年起每三年对国际航空碳抵消和排放机制的运行情况进行一次审评，审评结果将作为后续完善该机制的重要参考。

国际民航组织制定了分阶段的责任分配方案，从最初的按全行业增排比例分配逐渐过渡到按航空公司个体增排比例分配。2021年至2029年，行业权重占100%，即完全按照行业增速划分抵消责任;2030年起，行业部分的比例将逐渐下降至30%以下，相应地，个体部分的比重随之上升。根据大会决议，行业基准排放量和个体基准排放量分别为2019年和2020年全球和某航空公司国际航空二氧化碳排放量的平均值。目前相关工作主要集中在三个方面：监测、报告及核查，可用于抵消的排放单位以及中央登记簿。此外，为激励各国航空公司提前购买减排项目用于2021-2023年的“履约”，国际民航组织还提出要在2018年前组建“临时项目评估组”(IPAG)对各国申请的减排项目进行评审并基此列出所谓的“正面清单”。

国际航空碳减排市场机制影响深远

国际航空减排全球市场机制是首个行业层面的国际碳市场，具有极强的示范效应。在政治层面，该机制是继《巴黎协定》后对气候变化多边进程的再次有力推动，进一步明确了全球低碳转型的趋势，有助于凝聚各国合作意愿。在实践和技术层面，该机制的建立对于《巴黎协定》第六条市场机制的谈判、区域间碳市场的联接以及探索成本最优的全球减排路径来说是一次重要的尝试。新机制必将对民航业和全球应对气候变化进程产生深远的影响。

根据国际民航组织的预测，未来国际航空燃料消费及相应的温室气体排放仍将保持快速的增长趋势。相比于2020年水平，2025年国际航空二氧化碳排放量将增长1.42-1.74亿吨，2030年增长2.88-3.76亿吨，2035年增长4.43-5.96亿吨。结合IEA(国际能源署)对国际碳价的预测结果，为实现2020年后国际航空二氧化碳排放零增长的目标，2025年全球航空业预计将支出15-62亿美元用于抵消排放增长，2030年和2035年这一数字将分别达到29-124亿美元和53-239亿美元。虽然由于参与全球市场机制的国家数量有限，真正的抵消量和抵消成本将低于上述估算结果，但可以预见的是，航空业为了实现2020年后碳排放零增长目标仍需付出高昂的代价。

考虑到发达国家和发展中国家国际民航发展水平的差距，各方最终就分阶段的抵消责任分配方案达成了一致，即前期根据行业平均增速分担抵消责任，2030年后适当增加根据个体增速分担责任的比例。这一安排总体上体现了发达国家与发展中国家共同但有区别的责任，但是也不难发现，由于2021年到2026年不强制各方参与抵消机制，这期间发展中国家的有限参与将造成纳入抵消机制的国际航班数量较少、行业增速较低，发达国家即使自愿率先参与该机制，实际上需要承担的抵消责任也较少。2027年后，未获豁免的国家需强制参与抵消机制，仅第一个履约期按行业增速分担抵消责任，随后的履约期个体增速的比重迅速提升，由于发展中国际民航业务快速增长的趋势仍将继续保持相当长一段时期，2030年后发展中国家承担的抵消责任激增，考虑到抵消成本，其减少温室气体排放的压力也将显著增加。

中国应做好参与准备

中国作为民航业中增长最快的国家之一，也将与2017年启动全国碳市场，民航业作为第一阶段可能纳入的行业也正在着手启动相

关的工作。面临参与国际和国内新市场机制的挑战，中国民航业任重道远。

为应对碳抵消机制对中国民航业发展可能产生的影响，国内企业应做好全面的风险评估和充分的技术准备。尽管中国航空企业在节能减排和绿色发展领域做了很多努力，但若要参与国际航空碳抵消和减排机制仍面临艰巨挑战，考虑到未来国际碳价的波动，参与该机制可能给航空企业的运行成本、金融管理乃至长期发展带来一定的风险和不确定性。航空企业应尽早识别风险，熟悉市场机制规则，加强相关技术和人才储备，不断提升管理精细化水平，逐步提高航空替代燃料的使用比例。

中国应积极开展碳市场国际合作，促进各方政策沟通，提高中国碳市场的国际认可度，为参与国际航空市场机制奠定基础。根据国际民航组织的大会决议，所有可用于国际民航碳抵消机制的减排单位都需经国际民航组织相关机构的评估。目前，该组织正就评估所依据的标准进行最后的磋商和谈判。我国应依托国内碳市场发展及参与全球气候治理的丰富经验，积极参与并影响国际民航组织相关谈判进程，推动碳交易国际合作，提高中国碳市场的影响力，促进政策交流，使中国碳交易产品获得更广泛的认可，同时推动国内碳市场机制的发展乃至低碳转型。

此外，由于国际航空碳抵消和减排机制采取国家参与、公司履约的形式实施，即是否参与该机制由国家决定，参与该机制后在该国注册航空公司应经国家政府向国际民航组织提交有关数据。为此，我国政府如果决定参与该机制，则应尽早就我国香港和澳门特别行政区及台湾航空企业有关数据口径及数据报送机制等问题进行研究并提出可行方案。